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行政执法体制改革法律依据研究
来源:本站 作者:行政诉讼律师 更新时间:2018-8-29 21:13:50 点击数:

【摘要】

行政执法体制改革,有大部门体制改革、城管综合执法体制改革、部门内综合执法体制改革以及部门间综合执法体制改革。

这些执法体制改革的法律问题,主要有机构存废、权力分离、权力转移,其中核心是权力转移问题。

从法律上分析,主体法定原则一般都包含法律赋予权力与政府确定主体两方面的结合,政府有权确定和重新确定行政职权主体。

政府推行的执法体制改革,就属于政府确定和重新确定行政职权主体的过程,所以,执法体制改革是合法有据的。

 

 大多数行政执法体制都是行业执法体制,即政府下属的一个部门(如工商局、发改委等)负责一个行业的执法,从中央到地方各级执法几乎没有例外。这就形成了从中央到地方的行业执法体制。工商流通领域的执法,在乡镇和街道一级是工商所,在县区一级是县区工商局,在市一级是市工商局,在省一级是省工商局,在国家一级自然就是国家工商总局了。这种自上而下或者自下而上的行业执法体制,已经形成几十年老体制,是绝大多数行政执法的普遍体制。但同时,行政执法体制实际上也一直在不断地改进。比如,有些行业实行省以下垂直管理体制,城市管理领域出现的相对集中行政执法体制改革等。近几年来,随着行政执法体制改革的深化,地方政府尤其是县区一级政府推行各式各样的综合执法体制改革,“多帽合一”,[1]部门综合。这是对传统的行业执法体制的改变,其中的一些法律问题值得分析研究。
 
一、行政执法体制改革主要内容
 
行政综合执法体制改革之目的,是为了解决权责交叉、多头执法问题,要求整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,减少执法队伍种类和减少执法层级等。[2]根据上述这些基本要求,各地推行的执法体制改革主要有以下几种。
 
(一)大部门体制
 
中共十七大报告提出了行政机构系统要探索职能有机统一的大部门体制。[3]在十八大后的《国务院机构改革和职能转变方案》中,也明确要稳步推进大部门制改革。这种大部门体制,虽然不是针对单一的行政执法体制,而是对整个行政管理体制的,不仅是执法权,还有审批权,监管权,服务职能等诸多职责权能,但必然包括行政执法权。因此,大部门体制改革,也就包含了相应的行政执法体制改革内容。大部门体制改革的核心,是部门的合并,具体说就是,将相关联的行政部门进行整合,合并成一个部门,使原来分工过于细密的小部门,整合成为由若干小部门组成的大部门,由该大部门执掌原来若干部门的职能权限。实现了部门集中和权力集中的双集中。其中,最有代表性的是广东顺德的大部门体制改革,将41个党政机构精简合并为16个,[4]被称之为“石破天惊”的改革。时至今日,这种大部门体制改革仍然在很多地方政府机构与体制改革中存在和运行。
 
大部门体制主要有两个特点,一是从职能整合机构精简入手,将关联度较高的机构的职能进行整合集中,并因此对整合职能的机构进行合并,因此首先反反映出来的就是机构减少。由小部门、多部门变成了大部门、少部门。机构减少的效果甚为明显。

二是职能整合和机构合并,必然带来权力划转和集中,原来由若干部门执掌的行政权,被归并为一个机构执掌行使。而且这个权不仅是执法权,而是包含行政权的整个全流程权力。这一点,与相对集中行政执法权不同。相对集中行政执法权所集中的只是行政权中的一个环节权即执法权,在行政权全流程中的管理审批权、强制执行权等并没有跟随执法权而转移。执法权之外的其他行政权仍然执掌于其他部门之中,原机构基本上继续保留。而大部门体制则不同,其首当其冲的是整合职能和合并机构,是部门跟随职能走,权力跟随部门移,部门与权力高度一致。
 
(二)综合执法体制
 
在90年代城管执法体制改革时,最早的名称也叫综合执法体制。[5]这种综合执法体制的内容,是相对集中行政执法权。2002年经过国务院批转的中央编办综合执法改革文件中,[6]提出综合执法具有两个核心特征。一是实现“两个相对分开”。即将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开,将监督处罚职能与技术检验职能相对分开。二是调整合并行政执法机构,实行综合行政执法。组建相对独立、集中统一的行政执法机构。换言之,综合执法仅仅是执法权的综合,不包含其他行政权的综合,而且要实现权力综合与机构综合的双综合制。并且,具体指明了,重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合行政执法的领域,合并组建综合行政执法机构。
 
其一,城管综合执法体制。最早出现在1997年北京市宣武区,其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《处罚法》)的第16条。[7]在城市管理执法领域推行相对集中行政处罚权体制,是为了解决“八个大盖帽管不好一顶破草帽”执法交叉重叠等问题。为此,把其他几个部门城市管理有关行政处罚权都集中给一个机构执掌(城市管理行政执法局)。作为相对集中行政处罚权的机构即城管行政执法局,就拥有了其他若干部门的城市管理行政处罚权,这些权力被称之为“5+X”、“6+X”、“7+X”的处罚权。随着实践的发展和制度的完善,以后逐步固定为“7+X”的行政处罚权集中。[8]包含有市容环卫管理、城市规划管理、绿化管理、市政管理、环境保护管理、无照摊贩处罚、侵占道路处罚以及法律、法规、规章、政府确定的其他事项。[9]
 
九十年代开始相对集中执法权体制,从严格的法律意义上讲,只是行政处罚权的集中,而不涉及整个行政执法权集中。因为这个改革是根据《处罚法》对行政处罚权的规定,而不是对整个执法权的规定。从国务院对各地方各级政府开展相对集中执法权试点工作的批准复函行文上看,也都是限定为相关领域的行政处罚权,没有扩大到其他行政执法权。但事实上却不完全是这样。各地方政府在法律审批上获得了相对集中的行政处罚权之后,开展城管执法工作不可能不涉及监督检查、强制措施、行政处罚、行政强制执行等执法权。例如,城管执法部门要处罚一个游商摊贩,须事前监督巡查,发现游商摊贩的还得检查,甚至是对摊贩采取必要的查封扣押措施,然后才能进入处罚程序进行行政处罚。处罚完了还得执行,否则,所做出的行政处罚不可能得到执行。这些在《处罚法》授权和国务院复函中都没有直接规定和明确。可以说,在很长一段时间中,城管执法的相对集中行政执法权体制改革,实际上是法律上的相对集中行政处罚权和实际上的相对集中执法权。这种现象一直到2012年《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《强制法》)生效才得到改进。该法规定,依据《处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。可以说,城管执法机构行使行政强制措施权这个法律上“漏洞”,到此才打上“补丁”。
 
其二,部门内综合执法体制。主要有农业、资源环境、交通等领域的综合执法改革。在农业领域,自1999年起开始实行综合执法试点,将原来“7站8所”分散行使的处罚权集中行使,全国有几十个省(区、市)、1539个县(市)开展了农业综合执法工作,普遍成立了农业综合执法机构。在资源环境领域,一般是将部门内设的多个执法机构和执法队伍加以合并,由新的综合执法机构统一行使行政处罚权,如将海监渔政检查总队、渔船渔港监督管理总队以及渔船检验局合并,组建为渔政总队。在交通领域,对原来分属不同部门的公路运政、水路运政、公路路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等6支执法队伍进行整合,在交通部门内部设立了交通综合行政执法局,统一执法。部门内综合执法体制改革有两个特征。一是执法权的综合,不是全部行政权的综合。所以,尽管组建了新的综合执法部门,但原管理部门仍然保留。二是这些综合执法体制改革没有脱离或超出原主管部门的“势力范围”。例如,农业综合执法也依然属于农业主管部门的范围,交通综合执法也是限于交通主管部门职责权限之内。这样的体制改革,其力度是有限的,阻力较小。是部门内的综合执法体制改革,或称之为小综合执法体制改革。
 
其三,部门间综合执法体制。首先,文化综合执法体制。2004年,涉及文化领域的中央7部门开始推行综合执法改革试点,2009年开始全面实施,并制定《文化市场综合行政执法管理办法》。[10]其内容主要是:将文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视、体育等部门的监督检查权和行政处罚强制措施权,统一划转给独立的文化综合执法机构(执法总队)执掌。在推行文化领域综合执法改革过程中,地方的市县两级,有的将有关文化主管部门直接合并,实行权力集中和部门集中,也有的地方仍分设,只实行权力集中而部门并不集中。但都建立了专门的文化综合执法机构。值得一提的是,与城管执法的改革不同,《文化市场综合行政执法管理办法》中扩大了权力划转集中的内容,即明确了包含监督检查和对违法行为的处理两项权力,[11]实际上是三项权力:监督检查、行政处罚、行政强制措施。值得注意的是,文化综合执法体制改革,与前面涉及的农业综合执法、资源环境综合执法、交通综合执法等有所不同,它已经超出了主管部门的范围,牵扯到两个或者三个部门合并。[12]这一特点,在随后进行的市场监管体制改革中得到了进一步的体现。
 
其次,市场监管综合执法体制。中共十八届三中全会决定提出了改革市场监管体系,实行统一的市场监管。在此原则之下,各地方政府对与市场监管有关的几个部门进行了整合归并,组建了新的市场监管主管部门,统一行使市场监管的综合执法权。目前一般的做法是,各县区将工商局、质监局、食药监局三局合并,组建为新的市场监管局,统一行使该三局的包含执法权在内的所有行政权。而在市州一级则不同,部分市州组建新的市场监管局,另一部分市州则仍然是三局并立,各行其是。在省级和国家级则没有推行此综合监管体制改革,依然是三部门监管体制。这种市场监管体制改革有三个特点。一是延续文化综合执法体制改革的特点,推行部门间综合执法体制改革,将三个部门进行合并。换言之,部门集中和权力集中相结合。二是所集中的权力不仅有执法权,而是整个行政权。这一特点消除了执法权与其他行政权之间的分离,有利于行政权运转的统一协调。三是改革上下不统一,基本上是区县改和部门市州改,省和国家一级不改。这种上下不统一、不对称的体制改革,在后续的大综合执法体制改革中也同样表现出来。
 
再次,大综合执法体制。在综合执法体制改革过程中,一些地方政府推出部门间综合执法体制改革力度很大,涉及部门众多,事项范围广泛,甚至几乎可以囊括了政府所有部门的执法权。如广州市荔湾区的综合执法改革,是整合城管、卫生、环保、文化、交通、食药、安监等12个部门的执法职责,成立荔湾区综合行政执法局,探索行政管理决策、执法、监督“三权制衡”。[13]成都市下属的彭州市的综合执法体制改革则更进一步,将除公安机关以外的其余25个部门的执法权全部划转给新设立的综合执法机构统一行使。实行“大综合、全覆盖,一支队伍管全部”。[14]这种大综合执法体制改革有两个特点。一是综合的是执法权,不是全部行政权。主要包括监督检查权、强制措施权和处罚权。二是所综合的部门众多,几乎包含了行政执法的所有部门。其他各种小综合执法体制改革,是把业务关联度较高的部门执法权进行整合划转,而大综合执法体制改革既然已经几乎包括了所有执法部门,那业务关联度这个标准也就失去了意义。意味着有无业务关联度都可以进行整合划转,由一个部门集中行使执法权。
 
二、行政执法体制改革法律问题
 
执法体制改革经常在管理学上讨论,法学理论上少有涉及。其实,执法本身就是一个典型的法律实施过程,执法体制改革涉及行政执法主体、执法权力执掌与行使,执法效果与责任承担等,这些都是严格的法律事项,有必要从法学理论上进行评价和分析。执法体制改革涉及下述三个主要法律问题。
 
其一,机构存废。所谓机构的存废,是以三种形式实现的。一是设立新的执法机构,二是撤销原有的执法机构,三是合并原有的执法机构。就现有的执法体制改革来看,大部门体制改革将众多的执法机构进行合署办公,就是机构的合并。相对集中行政执法权的城管执法体制,设立了城管执法局这个新机构行使执法权,大综合执法体制改革也是设立新的机构即综合执法局。而市场统一监管体制改革,在法律上意味着将工商、质检、食药监机构撤销重新组建一个新的市场监管机构。从法律上看,执法机构无论是设立、撤销还是合并,都会引起法律上执法主体的变化。执法机构在法律上是一个行政执法主体,执掌和行使法律赋予的相应行政执法权,并独立承担相应法律责任。执法机构存废,在法律上就是行政执法主体变更、执法权的转移和执法责任主体的变更。而执法主体和责任主体变更的合法性问题需要讨论。
 
其二,权力分离。从行政权全结构看,可以分为审批权、监督检查权、强制措施权、处罚权、强制执行权等。在法律规定和传统体制中,法律赋予行政机构行政权,一般包含这些全结构行政权。而大多数执法体制改革,则是将其中的强制措施权、处罚权从原有执法主体权力中分离出来,单独赋予给一个执法机构。也就是说,将行政权中部分权力赋予一个主体,另一部分权力则赋予另外一个主体。
 
其三,权力主体转移。这种权力主体转移,是将一个执法主体权力转移给另外一个主体,改变现有法定的执法主体。在执法体制改革中,大部门体制是因机构合并导致权力划转,而综合执法体制则直接表现为权力主体转移。例如,相对集中执法权体制改革,所涉及的权力是“7+X”权力。其中的7,是指7个部门的权力。该7个部门的执法权都被转移给了综合执法机构。文化综合执法体制改革也是如此,是将7个部门的执法权转移给综合执法机构。大综合执法体制改革更是这样,广州市荔湾区大综合执法体制改革,是将12个部门的权力转移给综合执法机构,成都市彭州市是将25个部门的执法权转移给综合执法机构,等等。这种同级机构权力转移现象可以称之为权力的左右转移。此外,还有上下转移。大多数执法体制改革都有减少执法层次、下放执法权要求。上级机构将执法权下移给下级机构的现象较为普遍。如在推进城市执法体制改革的文件中,规定要在设区的市推行市或区一级执法,市辖区能够承担的可以实行区一级执法;市辖区不能承担的,市级城市管理部门才可以向市辖区和街道派驻执法机构,开展综合执法工作。[15]其基本精神就是执法重心下移。
 
上述三种机构存废、权力分离、权力主体转移情形,其核心的法律问题是执法权主体的转移。因为机构的变更在法律上意味着执法权主体的变更,权力分离的结果也是要转移(部分)权力从而出现新的执法权主体。
 
三、主体法定原则新解
 
法律对执法权主体的规定,被概括为主体法定原则,即法律赋予一个特定行政机构权力,应当也只有该机构能够依法执掌和行使行政权力,其他任何主体在法律上无权执掌和行使该行政权力。例如,根据《处罚法》第15条、第17条,行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。《强制法》第17条更为直接了当地规定,行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。此外,在大量的部门法中,则将执法权直接赋予了现有行政机构体系中一个特定的行政机构。例如,《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《规划法》)规定,国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《中华人民共和国产品质量法》(以下简称《产品质量法》)也规定,国务院产品质量监督管理部门负责全国产品质量监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域内的产品质量监督管理工作。《中华人民共和国治安处罚法》(以下简称《治安处罚法》)同样规定,国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。结合上述《处罚法》、《强制法》这些一般法规定与《产品质量法》、《治安管理处罚法》这些部门法规定,主体法定原则就有了理论上的特定含义。
 
按行政法学理论,所谓主体法定,简单地说,就是指法律赋予权力的主体才执掌和行使行政权,法律没有赋予权力的主体不能够执掌和行使行政权。这就是行政法学理论上的主体资格理论。按照主体资格理论,行政主体资格的法律要件一般有三[16]:一是行政主体应当是享有行政职权的组织;二是行政主体应当能够以自己的名义实施行政活动;三是行政主体应当具有能够独立承担由实施行政活动所带来的法律责任的权利能力[17]。理论通说和法律以及司法解释对于行政被告的资格条件说法、规定不少,但是实质条件也是这三点:其一,必须是行政行为主体。所谓行为主体,就是指作出被诉行为的主体。“被告须是被诉具体行政行为的主体。主体与行为之间必须有行为人与行为的关系。一般来讲,凡是以自己的名义独立作出具体行政行为,该主体就是该诉讼的被告。”[18]其二,须是行政职权主体。没有权力独立对外作出行政行为的,不是行政法上的行政主体,不具有行政法上独立的“人格”和地位,不能成为适格的行政主体。也就是说,“虽然以自己的名义作出具体行政行为,但因其没有取得法定行政主体资格,不能独立承担责任”[19]。其三,须是责任主体。成为行政被告,不仅事实上有行为要求,身份上有行政职权主体要求,责任方面还应当具备独立承担其行为法律责任与后果的权利能力,否则不具备被告资格。所以,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政组织为被告。[20]以行为主体、职权主体、责任主体三要素确定行政主体资格,这种理论可称之为“行政主体资格说”。[21]
 
法律规定直接指明哪一行业的主管部门是执法权主体,加之理论上“行政主体资格说”的解读,其结论必然是法律直接指定行政权主体,主体法定原则就成了法律直接指定原则。换言之,《城乡规划法》把执法权赋予城乡主管部门,该权力主体在现有机构体系中就是指住建部和地方住建厅(局)、规划局,其他部门执掌和行使《城乡规划法》规定之执法权就是无权。同理,《治安管理处罚法》把治安管理权赋予公安部门,该权力主体就是各级公安局。其他任何机构执掌和行使治安执法权,也是违法。因此,按照这种内涵解读的主体法定原则,就意味着,在法律没有对行政权主体重新作出规定以前,径直进行以权力主体转移为内容的执法体制改革,是缺乏法律依据的。不少地方在执法体制改革中也或多或少有这样的疑惑和担忧。这个问题值得研究。其实,传统理论坚持的法律直接指定行政权主体的说法值得商榷。从行政与立法各自属性看,法律一般不能直接指定行政权主体,相反,行政权主体往往是由政府自己指定的。
 
从逻辑上分析,行政权主体产生的过程一般包含三个环节。

第一个环节,是设定行政权,即从法律上设定一个新的具体的行政职权。例如,《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)规定了国有土地使用权收回制度,意味着在法律上设定了一项政府收回国有土地使用权的行政职权。[22]包含届满收回、提前收回和无偿收回等方面的行政职权。

第二个环节,是设定行使该项行政职权的条件和程序等。例如,《土地管理法》规定的无偿收回国有土地使用权行使的条件为“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的”。政府提前收回国有土地使用权的,必须符合“公共利益的需要”和给予“相应的补偿”的条件。

第三个环节,是赋予行政权,即将设定的行政职权赋予行政机关,由特定行政机关执掌和行使该项行政职权。例如,根据《土地管理法》的规定,收回国有土地使用权的主体是国家以及代表国家行使该权力的市、县人民政府。综上所述,行政权主体产生与行使职权的过程,就是由设定权力、设定条件和程序、赋予权力三个环节构成的。
 
在上述三个环节中,有些属于立法事项,有些则不属于立法事项,需要具体分析。就设定行政权而言,因创设新的行政职权,属立法事项无疑。行政机关在法律上不能自行创设行政职权,行政职权由法律设定,这是法治原则的基本要求。就行政权的条件和程序而言,也属立法事项,行政权主体行使行政职权必须依据法律设定的条件和程序进行,即受到法定条件和法定程序约束。就赋予行政权而言,法律将一项设定的行政职权赋予给行政机关,一般情况下不是直接指定给特定的行政机关,而只是赋予给政府,再由政府具体确定给特定的行政机关。在这三个环节中,关键是第三个环节即赋予行政职权环节。如果行政职权的赋予是由法律直接决定的,那么政府推行执法体制改革就没有法律依据;如果行政职权的赋予不是法律直接决定,而是最终由政府确定或指定的,那政府径直推行执法体制改革就有了权力依据。换言之,是政府而不是法律有权直接确定或指定谁是执掌具体行政职权的行政主体。
 
《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定,有关国家机构的立法权属于全国人民代表大会。[23]此外,还有政府机构人事任免权等。但这里的“国家机构”、“政府人事任免”事项归人民代表大会的规定,应当是指“一府两院”机构的设立,对行政来说,主要是对政府这个国家机构的设立与撤销等。而并非政府下属部门、机构设立与撤销的权也归人民代表大会。关于政府下属的行政机关设立以及相应职权赋予,则是政府的权限范围。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条(以下简称《地方组织法》)规定,地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请国务院批准。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准。理论上讲,政府下属行政机关的设立与调整,属于政府的行政事务,理应由政府按一定程序决定。此问题不属于人大法律规定的范畴。从宪法规定上看也是明确的。厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,是政府决定事项。所以,前面讨论的执法体制改革中法律问题之一机构存废问题,在性质上属行政性质,权限上属行政权范畴无疑。

另外,执法体制改革中的法律问题之二是权力分离问题,即将部分行政权(如执法权)从行政权中分离出来交由执法机构执掌和行使。行政权所包含的权力种类是合并还是分离,原则上政府有权确定,因为这属于行政权范围内事项。只要法律没有做出例外规定和限制,应当解释为法律将概括之行政权赋予政府。

多年来,无论是执法体制改革的权力分离,还是行政审批制度改革的审批权集中,还是仅仅集中监督检查权的探索,都践行着政府而不是法律有权分离行政权的原则。既然政府有权分离行政权,此改革内容就是合法有据的。
 
权力主体转移问题是核心问题。《宪法》第89条规定,国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责,有权规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分。由此可见,政府下属行政机关的职责权限,由政府具体规定。

所以,当法律设定了行政职权及其条件后,进一步的赋予行政职权就是由两个环节实现的。第一个环节,法律将具体的行政职权赋予给行政机构系统,即所谓“主管部门”。例如,《中华人民共和国矿山安全法》第4条(以下简称《矿山安全法》)规定,国务院劳动行政主管部门对全国矿山安全工作实施统一监督。县级以上地方各级人民政府劳动行政主管部门对本行政区域内的矿山安全工作实施统一监督。县级以上人民政府管理矿山企业的主管部门对矿山安全工作进行管理。这里,法律的界限在于将权力赋予了“劳动行政主管部门”和“管理矿山企业的主管部门”。但在政府机构系列中谁是具体承担这些职责的“主管部门”,则由政府进一步确定。政府可以根据具体情况确定这个机构是“主管部门”,当然也有权确定那个机构是“主管部门”。因此,尽管《规划法》中对有权查处违法建设机构的规定只是一个“城乡规划主管部门”,但这个“城乡规划主管部门”在一些地方是城管执法局,在另一些地方则成了规划局,并不统一。不仅如此,政府既然有权确定主管部门和分配职责权限,当然也就有权对主管部门进行再确定,对职责权限进行再分配。这就为政府推行执法体制改革提供了权力空间和合法性依据。所以,几十年来我国各式各样的政府机构改革、行政管理体制改革、执法体制改革等,大多是在法律没有对行政权主体作出更改、调整的情形下,政府则径直大刀阔斧地改革,对权力主体进行一次又一次地变更和调整。

但是,政府的这种权力也不是绝对的,在行政机关改革中,也有个别机构及其职权是政府不能径直改变的,这就是公安机关和监狱机关。《治安管理处罚法》第7条规定,国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《中华人民共和国监狱法》第2条规定,(以下简称,《监狱法》)规定,监狱是国家的刑罚执行机关。按照这两部法律的规定,“公安部门”和“监狱机关”都是确定不移的,政府无权对这两个机构的权力进行再分配,也不能改变其主管部门的身份。从理论上看,公安部门和监狱机关虽然在行政系统之内,但其业务与权力却具有司法属性,故不适用政府直接确定而由法律直接作出规定。
 
关于权力主体转移的法定程序问题。政府有权转移行政权主体,并不等于说政府可以随意为之。从法律角度看,政府转移行政权主体的过程是受政治和法定程序限制的。管理学更多考虑必要性和合理性,法学则考虑合法性和规范性。首先,权力主体转移事项应当归入政府重大决策事项范围。因为,行政权力主体转移是涉及组织机构体系及其权力分配这类政府组织法范畴的事项,根据宪法和法律规定,组织法事项当属重大事项。另外,权力主体转移事项不仅涉及行政机关自身,还事关公众办事“门道”,与公众利益直接相关。既属于政府重大决策事项,政治上十八届四中全会决定规定的五大法定程序,即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查以及集体讨论决定就应适用。党中央的这个限制性规定,在国务院的文件中也明确规定了出来,[24]这些规定虽然不是法律规定,但都是各级政府必须遵守的上级规定。所以,这些政治上和规范性文件的规定,对各级政府权力主体转移的改革是有约束力的。程序上的另外一个法律上限制规定,就是报经上级政府审批。《处罚法》程序规定是,国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。[25]《行政许可法》规定的同样是,经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。[26]可见,转移权力主体这样的重大事项,需省级政府决定或者批准,而不是各级政府更不是政府下属行政机关可以擅自决定和推行的。
 
【注释】
[1] 2017年1月12日,国务院常务会议提出,加快推进城市综合执法,防止交叉执法、重复检查,逐步实现“多帽合一”,提升管理和服务效能。
[2] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出:“深化行政执法体制改革。整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出:“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类……”
[3] 胡锦涛在《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》中指出,加大机构整合力度,探索职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。
[4] 2009年9月14日,经由广东省委省政府批准的《佛山市顺德区党政机构改革方案》中整合保留的十几个部门是:区政务监察和审计局与区纪委机关合署办公、区委办、区政府办、区委决策咨询和政策研究室合署、区委组织部(区机构编制委员会办公室)、区文体旅游局与区委宣传部合署、区司法局与区委政法委合署、区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署、区发展规划和统计局、区经济促进局(主管经贸、科技、信息产业、农业)、区教育局、区公安局、区财税局(整合区财政局、区地方税务局职责)、区人力资源和社会保障局(主管人力资源、社会保障、社会保险等)、区国土城建和水利局、区卫生和人口计划生育局、区市场安全监管局(整合工商、质监、安监、食品、卫生等方面市场监管职责)、区环境运输和城市管理局(环境保护、交通运输、港口行政、市政市容等)。
[5] 例如,《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》(国法函【1997】12号)、《关于北京市城市管理综合执法试点工作扩大区域问题的复函》(国法函【1998】87号)、《关于在天津市河西区、和平区、大港区、塘沽区开展城市管理综合执法试点工作的复函》(国法函【1998】133号)。
[6] 参见《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发【2002】56号)。
[7] 《处罚法》第16条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该规定没有直接设立相对集中行政处罚权制,但为开展这项改革奠定了法律基础。否则,这项改革就没有合法性依据。
[8] 参见《关于在重庆市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函【2002】171号)、《关于在黑龙江省鹤岗市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函【2001】5号)。
[9] 国务院最早在1998年批复天津市开展城市管理综合执法文件中,明确的范围是“6+X”,没有市政管理的内容。参见《关于在天津市河西区、和平区、大港区、塘沽区开展城市管理综合执法试点工作的复函》(国法函【1998】133号)。
[10] 中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》(中发〔2005〕14号)规定:“整合现有文化、广播影视、新闻出版等有关行政执法队伍,组建文化市场综合执法机构,在公安、工商等部门配合下,实行统一执法。”
[11] 《文化市场综合行政执法管理办法》第2条规定,本办法所称文化市场综合行政执法是指文化市场综合行政执法机构(以下简称综合执法机构),依照国家有关法律、法规、规章的规定,对公民、法人或者其他组织的文化经营活动进行监督检查,并对违法行为进行处理的具体行政行为。
[12] 文化责任主体组建大部分完成。目前,全国共有286个地级市、846个县(区)实现了文化(文物)、广播影视、新闻出版(版权)三局合一;有36个地级市、809个县(区)文化部门与广播影视或新闻出版(版权)两部门之一进行了两局合并,科学有效的文化市场行政管理体制得到逐步健全,文化行政管理范围不断拓展,管理职能进一步完善。参见郭人旗:《全国文化市场综合执法机构改革全面完成实现突破》,《中国文化报》2012年2月23日。
[13] 参见黄少宏:《广州行政执法体制改革启动12部门执法职能合一》,《南方日报》2012年10月26日。
[14] 参见李彦琴:《彭州设“综合行政执法局”一局行使25部门执法权》,《成都商报》2015年9月11日。
[15] 2015年12月24日,《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中明确提出了下移执法重心的规定。
[16] 参见叶必丰:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社2007年版,第104-108页;王连昌、马怀德:《行政法学》,中国政法大学出版社2007年第3版,第42-46页;应松年:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社2009年版,第63-65页。
[17] 这一点与民事责任能力不同,民事责任能力说到底是财产责任能力,而行政被告的责任能力则是权利能力,即行为主体在法律上是否具备了独立承担责任的资格。该资格又是以法律赋予的独立权力为依据的。
[18] 应松年:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社2011年版,第129页。
[19] 参见最高人民法院行政审判庭:《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释释义》,中国城市出版社2000年版,第38页。
[20] 原则上临时组建的机构不具有被告资格,但是具有独立承担责任能力的除外。参见江必新:《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》,金城出版社2001年版,第121页。
[21] 参见杨小军:《行政被告资格辨析》,《法商研究》2003年第6期。
[22] 《中华人民共和国土地管理法》第19条、第21条。
[23] 《中华人民共和国宪法》第62条规定,全国人民代表大会行使的职权包括:制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
[24] 中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,2015年12月26日。
[25] 《中华人民共和国行政处罚法》第16条。
[26] 《中华人民共和国行政许可法》第25条。  

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