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行政行为所依据的基础民事法律关系不属于行政诉讼审查范围
来源:本站 作者:行政诉讼律师 更新时间:2018-9-3 10:16:02 点击数:

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

(2016)最高法行申1413号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):宁源国际有限公司。住所地:香港湾仔港湾道6-8号瑞安中心28字楼2808-10室。

  法定代表人:叶绪文,该公司董事长。

  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):重庆市九龙坡区人民政府。住所地重庆市九龙坡区杨家坪西郊路27号。

  法定代表人:刘小强,重庆市九龙坡区人民政府区长。

  第三人(一、二审第三人):中国银行股份有限公司重庆九龙坡支行。住所地:重庆市九龙坡区杨家坪团结路1号。

  法定代表人余光辉,中国银行股份有限公司重庆九龙坡支行行长。

  第三人重庆国际大饭店。住所地:重庆市九龙坡区杨家坪团结路1号。

  再审申请人宁源国际有限公司(以下简称宁源公司)因诉重庆市九龙坡区人民政府(以下简称九龙坡区政府)土地行政登记一案,不服重庆市高级人民法院(2012)渝高法行终字第00158号行政判决,向本院申请再审。本院受理后,依法由审判员马永欣、审判员张艳、代理审判员沈小平组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

  宁源国际有限公司以九龙坡区政府作出的土地行政登记行为侵犯其合法权益为由,向重庆市第五中级人民法院起诉,请求判令撤销九龙坡区政府向中国银行股份有限公司重庆九龙坡支行(以下简称中行九支行)和重庆国际大饭店(以下简称国际大饭店)颁发的九区(95)字第7902号国有土地使用权证(以下简称7902号土地证)、九区(95)字第7901号国有土地使用权证(以下简称7901号土地证)。

  重庆市第五中级人民法院一审查明:1992年,中行九支行与宁源公司成立中外合资企业中原房地产开发有限公司(以下简称中原公司)。1994年,中原公司取得重庆市九龙坡区杨家坪团结路1号1045平方米的土地使用权,重庆市人民政府1994年9月颁发了渝国用1994字第101号土地使用权证(简称101号土地证)。1995年12月18日,中行九支行和国际大饭店提交中行九支行与中原公司的《工程项目代办协议》、中原公司向重庆市九龙坡区国土局(以下简称九龙坡区国土局)出具的《关于中原公司代办项目更改国土手续的报告》(以下简称《更改国土手续的报告》,内容为:杨家坪国际金融大厦系我公司为中行九支行代办项目。按照1993年3月30日双方签订的《工程项目代办协议》,大厦土地权属应归中行九支行,94年在办理国土证时,被办为中原公司所有,故此请求按“协议”更改国土手续)、中行九支行向九龙坡区国土局出具的《关于国际金融大厦权属分割的报告》、中行九支行与国际大饭店签订的《国际金融大厦权属分割协议》,向九龙坡区国土局和九龙坡区政府申请办理国际金融大厦土地权属变更登记。同日,经九龙坡区国土局和九龙坡区政府审核批准变更登记后,九龙坡区政府向中行九支行和国际大饭店分别颁发了7902号土地证、7901号土地证。2004年2月18日,宁源公司向重庆市人民政府申请复议,请求撤销九龙坡区政府的前述变更登记行为。重庆市人民政府于同日受理后,于2012年4月28日作出渝府复(2012)128号行政复议决定,维持了九龙坡区政府的变更登记行为。宁源公司不服,提起行政诉讼。

  重庆市第五中级人民法院一审认为:本案被诉的行政行为是1995年的土地变更登记,应当适用当时有效的原国家土地管理局1989年《土地登记规则》(以下简称《土地登记规则》)。根据《土地登记规则》第四条、第三十七条的规定,九龙坡区政府具有变更土地登记的法定职权。《土地登记规则》第二十五条规定,国有土地使用权发生变更的,土地使用者必须及时申请变更登记。《土地登记规则》第三十条规定,一宗地分割为两宗以上宗地时,有关各方应持分割协议书及其他合法的证明文件到土地管理部门申请变更土地登记。本案中中行九支行依据中原公司向九龙坡区国土局出具的《更改国土手续的报告》,在国有土地使用权发生变更时,及时向土地权属登记机关和负责具体登记工作的土地管理部门申请土地变更登记。同日,国际大饭店根据中行九支行《关于国际金融大厦权属分割的报告》和《国际金融大厦权属分割协议》向土地管理部门也提出了变更土地登记申请。九龙坡区国土局和九龙坡区政府在审核变更材料后批准了变更登记,九龙坡区政府在合理范围内和程度上尽到了审慎的注意义务。中行九支行与国际大饭店申请的土地使用权变更登记本应有先后顺序,但中行九支行与国际大饭店同时提出了变更登记申请,九龙坡区政府合并办理一并作出了变更登记。鉴于《土地登记规则》对合并办理没有禁止性规定,故九龙坡区政府一并作出变更登记的行为并无不当。综上,宁源公司请求撤销被诉变更登记行政行为的理由不能成立,对其诉讼请求不予支持。一审法院根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项的规定,以(2012)渝五中法行初字第00077号判决驳回宁源公司的诉讼请求。

  宁源公司不服一审判决,向重庆市高级人民法院提起上诉,请求撤销一审判决,支持其一审诉讼请求。

  重庆市高级人民法院另查明:中行九支行与重庆市九龙坡区房管分局于1990年签订《集资建房协议》,约定双方对重庆市九龙坡区杨家坪河南食店片区进行改造建设(即国际金融大厦项目),此后中行九支行取得了该项目1045平方米划拨土地使用权。1992年,中行九支行与中原公司签订《委托代理合同》,约定中原公司受中行九支行委托对国际金融大厦进行代建代售相关事项。1993年3月30日,中行九支行与中原公司签订《工程项目代办协议》和《工程项目转让协议》,分别约定国际金融大厦项目代办和转让相关事项。1993年12月23日,中原公司与重庆市国土局签订《国有土地使用权出让合同》,对国际金融大厦1045平方米土地中的276.88平方米土地转为出让用地。同日,中原公司填报《国有土地使用权转让申请书》,其上载明:“中原公司在杨家××路××店××区危房改造工程建有主楼一栋,……原建设单位为中行九支行。根据中央(93)6号文件精神和国家关于加强对经济进行宏观调控的有关规定,经报上级主管部门批准,决定将此工程项目移交给由中行九支行与宁源公司合资的中原公司管理和经营。”1994年9月1日,中原公司与重庆斯瑞达电力经济发展公司(以下简称斯瑞达公司)签订《房屋销售合同》出售国际金融大厦第十九层房屋。重庆市高级人民法院于2002年作出(2001)渝高法民终字第112号民事判决,认为中原公司受托于中行九支行签订《房屋销售合同》,判令中行九支行继续履行该合同。7901号土地证在2002年斯瑞达公司办理土地使用权变更登记时被注销。7902号土地证现已被注销。在本案行政复议过程中,西南政法大学司法鉴定中心出具的《鉴定书》载明:《国际金融大厦权属分割协议》加盖的中行九支行红色公章印文与《工程项目代办协议》加盖的同名红色公章印文为较短时间段内形成的可能性较大,但与《工程项目转让协议》加盖的同名样本公章印文不应是同期形成;倾向认定《工程项目代办协议》加盖的中原公司红色公章印文与《工程项目转让协议》加盖的同名样本公章印文不是落款时间同时形成。

  重庆市高级人民法院二审认为:《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条规定:“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方,认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的,均可以自己的名义提起诉讼。”九龙坡区政府对中原公司土地使用权进行变更登记,宁源公司作为中原公司的合资方认为中原公司权益受到侵害,可以自己名义提起本案诉讼。变更登记中,中行九支行土地权属变更登记申请书、《更改国土手续的报告》表明中行九支行和中原公司请求按项目代办关系更改国土手续;中行九支行和国际大饭店的土地权属变更登记申请书、《国际金融大厦权属分割协议》、《关于国际金融大厦权属分割的报告》表明中行九支行和国际大饭店请求按双方权属分割协议办理土地使用权登记。以上申请材料分别涉及中原公司与中行九支行、中行九支行与国际大饭店之间的土地权属变更事项,九龙坡区政府据此进行的审查登记本应有先后顺序。中行九支行和国际大饭店同时提出以上变更登记申请,九龙坡区政府对此一并审查办理变更登记并未违反《土地登记规则》的强制性规定。其中对中原公司权利义务产生直接影响的是九龙坡区政府对中原公司与中行九支行之间土地权属变更事项的审查意见。根据《土地登记规则》第三十五条之规定,因错、漏登记的,应由土地使用者持有关证明文件到土地管理部门申请变更土地登记。国际金融大厦最初由中行九支行参与投资建设并取得土地使用权,后中原公司因与中行九支行达成协议而对该项目进行管理并由此取得101号土地证。变更登记中,中原公司出具《更改国土手续的报告》,认可国际金融大厦系其代办项目,土地权属应归中行九支行,而1994年办理土地证时被办为中原公司所有,故此请求按项目代办关系更改国土手续。九龙坡区政府对此审查认为中原公司不是土地权利人而作出变更登记,对土地权属来源及当时土地权属无争议的事实尽到了必要的审查义务。《鉴定书》并未确认中行九支行、中原公司在申请登记材料上的签章虚假,对有关签章形成时间的倾向性意见并不足以认定申请材料内容非签章人真实意思表示;宁源公司与中行九支行有关中原公司人事和印章管理、国际金融大厦费用结算等方面的争议均系中原公司内部合资双方之间的争议,不能以此认定申请登记材料内容非中原公司真实意思表示,九龙坡区政府在变更登记中对申请材料的真实有效性尽到了审慎审查义务。中原公司虽未填写土地使用权变更登记申请表,但其提交的《更改国土手续的报告》具有申请变更登记的意思表示。宁源公司认为前述事实能够证明变更登记行为违法的上诉理由均不能成立。本案被诉变更登记过程中,中行九支行与中原公司对国际金融大厦权属问题并不存在争议。本案审理中,宁源公司对国际金融大厦实际权利归属提出异议。经审查,中行九支行与中原公司就国际金融大厦项目既签订了《委托代理合同》、《工程项目代办协议》,又签订了《工程项目转让协议》,两者之间实际形成的是项目代办还是项目转让法律关系的争议,系被诉变更登记行为所涉及的基础民事争议,应通过民事救济途径予以解决,本案中对此不作判定。综上所述,一审判决认定基本事实清楚,适用法律法规正确,上诉人宁源公司的上诉理由不能成立。二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,以(2012)渝高法行终字第00158号判决驳回上诉,维持原判。

  宁源国际有限公司不服一、二审判决,向本院申请再审,请求撤销一、二审判决,支持其一审提出的诉讼请求。主要事实和理由为:第一,原审法院认定事实不清。《工程项目代办协议》涉及中行九支行向房地产业投资的内容,因违反了中央(1993)6号文和商业银行法的规定故不合法。1994年中原公司印章由中行九支行掌握,《工程项目代办协议》不是中原公司的真实行为;《鉴定书》明确了《工程项目代办协议》落款日期1993年3月30日不真实;宁源公司在本案行政复议程序中提交的笔录证明袁小明承认其1993年3月30日尚未到中原公司上班,故该协议系伪造。《鉴定书》能证明1993年3月30日未签订《工程项目代办协议》,原审判决未采信101号土地证、中原公司1993年《国有土地使用权转让申请书》错误,且故意漏列宁源公司举示的《工程项目转让协议》。第二,原审判决适用法律错误。同一变更登记行为适用《土地登记规则》第三十条、第三十五条两个毫不相干的规则自相矛盾。根据第三十条之规定,只有土地使用权人才能申请宗地分割,中行九支行和国际大饭店不能申请权属分割。第三,九龙坡区政府未尽到登记审查义务。根据《土地登记规则》第二十五条和物权法相关规定,登记机关应当进行实质审查而非只作形式审查。九龙坡区政府未要求申请人提交其是土地合法使用权人的权属证明文件;未查明申办文件的真伪;未查明袁小明的身份和任职情况,故未尽到审慎注意义务。国际金融大厦土地使用权人原为中行九支行,中原公司以《工程项目转让协议》为依据报九龙坡区政府批准后才取得101号土地证。九龙坡区政府明知项目转让事实,却依据《工程项目代办协议》变更登记。对同一天签订的《工程项目代办协议》和《工程项目转让协议》,九龙坡区政府和一审法院却未查明真伪。综上,变更登记的申请人不适格,变更登记程序违法,主要证据不足,适用法律法规错误。

  本院在审查阶段查明:在本院于2017年4月11日组织听证会上,关于涉案土地的原始权属来源于中行九支行之事实,以及《工程项目代办协议》和《工程项目转让协议》上有关中原公司的印章之真实性,中行九支行、宁源公司均不持异议。

  本院认为:行政机关对申请登记材料的真实有效性已尽到审慎审查义务而作出的土地行政登记行为,在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前,人民法院依法予以支持。土地行政登记行为所依据的基础民事法律关系,不属于行政诉讼的审查范围,行政相对人或利害关系人对其有异议的,可通过民事诉讼途径予以解决。本案中,关于涉案土地的原始权属来源于中行九支行之事实,中行九支行、宁源公司均不持异议,二者争议的焦点在于涉案土地权属是否由中行九支行依法转移至中原公司名下,其判断依据在于中行九支行与中原公司之间属于工程项目转让关系,还是属于工程项目代办关系。中行九支行以《工程项目代办协议》证明属于工程项目代办关系,土地权属仍属于中行九支行;宁源公司则以《工程项目转让协议》证明属于工程项目转让关系,土地权属已经转移至中原公司。由于各方当事人对前述两份协议中有关中原公司的印章真实性不持异议,仅主张对方所签协议不属于中原公司的真实意思表示。因此,本案的争议焦点实质为中行九支行与中原公司之间真实意思表示的认定,而这属于民事法律关系的认定范围,不属于行政诉讼审查范围,各方当事人可通过民事诉讼予以解决。据此,在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前,原审判决对宁源公司撤销被诉登记行为的诉讼请求未予支持,并无不当。

  综上,宁源公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形,本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

  驳回再审申请人宁源国际有限公司的再审申请。

审 判 长  马永欣

审 判 员  张 艳

代理审判员  沈小平

二〇一七年七月十三日

书 记 员  卫倩男

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